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8月18日，孙中山在黄埔公园宴请国会议员，商讨召开国会问题。考虑到来粤议员不足法定人数，决定效法法国大〖革〗命前夕第三等级代表举行国民议会的先例，召开“国会非常会议”。25日非常国会开幕，31日通过《中华民国军政府组织大纲》13条，规定中华民国为戡定叛乱、恢复《临时约法》，特组织中华民国军政府。军政府设大元帅一人，元帅三人，由国会非常会议分别选举之。
《临时约法》的效力完全恢复以前，中华民国之行政权由大元帅行使，大元帅对外代表中华民国，元帅协助大元帅筹商政务。军政府设外交、内务、财政、陆军、海军、交通六部。为了适应护法戡乱的战争需要，军政府没有采纳《临临时约法》规定的内阁制，而采取中华〖革〗命党《〖革〗命方略》中提出的党、政、军权合一的大元帅制方案，实行军事、内政、外交合一的元首制。
9月1日非常国会根据军政府大纲选举大元帅，孙中山当选，次日补选元帅三人。
三位元帅是：川矜巡阅使王恒岳、两广巡阅使陆荣廷、四川督军唐继尧。
可惜的是这个护法政府根本没有得到西南军人的支持，云南唐继尧不理不睬，而桂系陆荣廷更为冷淡。
至于那位川矜巡阅使王恒岳，更是对这份所谓的任命看都未看！
非常国会选出王恒岳为元帅后，王恒岳迅速去电不受元帅，非常国会和孙大元帅都去电劝勉，同时派章炳麟为劳军使，携带元帅印前往正在贵阳的王恒岳，请王恒岳接受。王恒岳仍然拒绝接受。
王恒岳的态度铁板一块，刀刺不入，水泼不进，让孙中山很是恼怒。
不久孙中山又发布命令唐继尧为川、滇、矜三省靖国军总司令，可是唐继尧哪里肯受这份虚职？
川滇矜三省靖国军总司令？现在四z：和贵州都在王恒岳的控制之下，自己这个总司令除了滇军，还能指挥谁去？
好像说好了一般，非常国会选出的三位元帅虽然彼此间明争暗斗，甚至大打出手，可是在对待“元帅”这件事上，却是出奇的保持一致。
在非常国会选出陆荣廷为元帅的当天，陆荣廷致电非常国会表示自己的政见，反对另组政府，主张黎元洪总统复职，同时通电全国声明“以后广东发生任何问题，概不负责”。非常国会对陆荣廷这个态度未敢谴责……
桂系的广东督军陈炳棍则表示另一种态度，他招待广州报界，解释自己的立场：“冯代总统的地位是合法的，段内阁的地位是非法的，所以我们反段不反冯。”
至于在广州组织军政府问题，他说“我不能表示赞成的态度，也不愿采取干涉的态度，但是广东人民不能担负军政府和非常国会的经费开支。”
西南实力派的三大军阀王恒岳、陆荣廷、唐继尧对所谓的“护法政府”采取了完全不合作态度！
西南各路军阀有枪有兵，他们需要的是独霸一方，而军政府方面，却采取了元首制，树立了孙中山在护法政权中的领导地位，他们反而成了配角！
王恒岳是素来不理睬孙文的任何命令的，而陆荣廷与唐继尧对军政府的组织原则及选举结果都非常不满，三人均不肯就元帅职也就在情理之中。
伍廷芳、唐绍仪、程璧光、李烈钧等国民党稳健派人士为求得与西南实力派的合作，也赞成合议制，故这四人也不肯就职。
于是孙中山任命了一批中华〖革〗命党的骨干和原同盟会或国民党的ji进分子代理各项工作。
这样，军政府实际上成为中华〖革〗命党力图领导护法〖运〗动的政府，从而决定了它必遭西南军阀的反对的命运！
军政府的成立，标志着护法〖运〗动高潮的到来，也标志着南北对峙局面的形成。
段祺瑞继承袁世凯武力统一〖中〗国的衣钵，决心以北洋武力〖镇〗压西南护法，挑起第二次南北战争。
段祺瑞的敌人是西南军人，包括云南、贵州、四川、广东和广西五省。他的用兵计划准备是先稳住四川，拉拢四川军阀王恒岳，如果王恒岳能够就范，那么便派王恒岳由四川进攻云南，自己由湖南进攻两广。
湖南距离北洋派的占领区最近，本身实力又不强硬，是一个假道的理想地带。段祺瑞打算由湖北、江西两路夹攻湖南，段祺瑞乃决定调淞沪护军使、第十师师长卢永祥为湖南督军。
这时候湖南人唱出“湘人治湘”的口号。在北京的湖南著名人士，如熊希龄、范源濂等也主张湘人治湘，维持现状，反对北军入湘，加以谭延闿以湖南省长而兼督军，颇得湖南人们的拥戴。
可是，这却不是段祺瑞愿意看到的局面！！。